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보문단지 개발이익 논란, 투자와 특혜의 경계 분명히 해야
황성신문 기자 /  입력 : 2026년 07월 16일(목) 15:37
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경주 보문관광단지 내 신라밀레니엄파크 등 10개 사업장을 복합시설지구로 변경하는 계획을 둘러싸고 개발이익 환수 논란이 커지고 있다. 시설지구가 변경되면 기존에는 제한됐던 호텔과 리조트 등숙박·관광시설 개발이 가능해진다. 토지 활용도가 높아지는 만큼 지가 상승도 뒤따를 가능성이 크다. 핵심은 이처럼 행정 결정으로 발생한 계획이익을 누구에게, 어느 정도 귀속할 것인가에 있다.
경주시는 토지가치 상승분의 15%를 공공기여로 환수하겠다는 방침이다. 그러나왜 15%인지에 대한 충분한 설명은 아직 없다. 어떤 감정평가 방식과 법적 기준을 적용했는지, 다른 지역의 개발이익 환수 사례와 비교해 적정한 수준인지 시민들은 알기 어렵다. 행정의 용도변경만으로 막대한 가치 상승이 예상되는 상황에서 객관적 근거 없이 비율부터 제시한다면 특혜 의혹을 자초할 수밖에 없다.
용도변경에 따른 계획이익은 사업자가 위험을 감수하고 투자하거나 경영을 통해 창출한 이익과는 성격이 다르다. 보문관 광단지는 수십 년 동안 국가와 지방자치 단체가 도로와 상하수도, 공원과 관광 기반시설을 조성하고 관리해온 공공 관광자 산이다. 공공의 투자와 행정 결정으로 토지가치가 상승한다면 그 이익의 상당 부분을 시민에게 환원하는 것이 마땅하다.
시민단체가 지적한 것처럼 15%만 환수 하고 나머지를 민간이 가져가는 구조가 과연 합리적인지 따져봐야 한다. 더욱이 개발이익 규모를 산정하는 기준과 시점, 공공기여의 형태와 사용처가 불분명하다면 환수 비율 자체가 유명무실해질 수 있다. 사업장 진입도로와 주변 조경처럼 사업자에게 직접적인 편익이 돌아가는 시설 까지 공공기여로 폭넓게 인정해서도 안된다.
물론 민간투자 여건도 외면할 수 없다.
호텔과 리조트 사업은 초기 투자비가 막대하고 수익을 회수하는 데 오랜 시간이 걸린다. 개발이익을 사업 초기에 전액 현금으로 환수한다면 사업 추진이 지연되거나 무산될 가능성도 있다. 그러나 투자 위축 우려가 행정으로 발생한 이익 대부분을 민간에 넘기는 근거가 될 수는 없다.
경주환경운동연합이 제안한 ‘계획이익 장기환수제’는 검토할 가치가 있다. 계획 이익은 원칙적으로 환수하되 사업자의 자금 부담을 고려해 장기간 분할 납부하도록 하는 방식이다. 사업자가 변경되거나 토지가 매각되더라도 미납된 환수 의무가 새로운 소유자에게 승계되도록 하면 개발 권만 확보한 뒤 되팔아 시세차익을 챙기는 투기도 막을 수 있다.
경주시는 시설지구 변경 절차를 서두르 기에 앞서 감정평가 방식과 15% 기준의 산정 근거, 납부 시기와 방법, 공공기여 사용처를 모두 공개해야 한다. 시민과 전문가, 사업자가 참여하는 검증 절차도 마련해야 한다. 계획이익 환수는 기업의 정상적인 사업 이익을 빼앗는 일이 아니라 공공의 결정으로 생긴 이익을 공정하게 나누는 문제다.
보문관광단지 활성화와 민간투자는 필요하다. 그러나 지역경제 활성화라는 명분 아래 특정 사업자에게 과도한 이익을 허용한다면 또 다른 특혜 논란만 남길 것이다. 경주시는 이번 시설지구 변경을 개발이익 환수의 투명한 원칙을 세우는 계기로 삼아야 한다. 공공성을 지키면서도 투자가 가능한 합리적인 기준을 만드는 것이 지금 행정이 해야 할 일이다.
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황성신문 기자 
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